Az uniós költségvetési tárgyalások tétjéről

„A tradicionális politikákra szánt összeg növekszik, miközben az új ambíciókra egyre kevesebb pénz jut. Ez most az új kihívások megoldására éhező unió, vagy a hagyományait őrző unió költségvetése?” – így fogalmazta meg a dilemmát a 2021-2027-es időszakra szóló költségvetési javaslatokról és vitákról a Politico európai kiadásának egy brüsszeli tisztviselő. Ebben a két mondatban szinte minden benne van, ami az Európai Uniót jelenleg megosztja. Az uniót és egyúttal annak költségvetését is nagyon komoly vágás érte a britek távozásával, ami akár figyelmeztető jel is lehetne, hogy

A második legnagyobb gazdaság, az egyik atomhatalom, az ENSZ Biztonsági Tanács állandó tagja hagyta ott az EU-t, ami a közös költségvetés szintjén évente 10 milliárd eurós lyukat üt.

A Brexit legfőbb oka még is csak az, hogy a britek megelégelték, hogy Brüsszel egyre több jogkört próbált magához vonni és olyan ügyekbe is beleszól, amihez az eredeti szerződések szellemében nem lenne köze. Gondoljunk csupán a Magyarország és Lengyelország ellen elindított hetes cikkely szerinti eljárásokra, ami nem szabályozott, homályosan megfogalmazott, legtöbbször légből kapott szempontok alapján kéri számon és hurcolja meg a kiszemelt tagállamokat. Nigel Farage megfogalmazásában „a Brexit a nemzeti önrendelkezés kijelentése”. Ennek ellenére, az EU-t vezető bürokraták nem azt a tanulságot vonják le, hogy érdemes lenne átgondolni az unió szerepét és a realitások talajára állítani annak működését, hanem társadalmi kísérleteket végeznek és egyre újabb vállalásokat tesznek. Ezek mögül legtöbbször hiányzik a tagállami elköteleződés, és ami ennél is fontosabb, az állampolgárok sem értik, hogy miért ezekkel az ügyekkel és így kell foglalkoznia az Uniónak.

A mai Európai Uniót megalapozó Római Szerződést 1957-ben közel azonos fejlettségi szinten álló országok hozták létre, közülük egyedül Olaszország, annak is déli része lógott ki a sorból. Az alapítók viszonylag hamar rájöttek, hogy ha nem fordítanak figyelmet és a probléma súlyának megfelelő forrásokat az elmaradott területek felzárkóztatására,

Ez pedig hosszútávon a közösség szétszakadásához vezethet, de annak versenyképességét mindenképpen negatívan befolyásolja. Az első időszakban elsősorban a szociális felzárkóztatás állt a középpontban, majd 1975-ben létrehozták a Regionális Fejlesztési Alapot, aminek fókuszában a területi kohézió elősegítése került. Az integráció térbeli kiterjedésének következtében több olyan ország csatlakozott az EU-hoz, vagy 1993-t megelőzően annak elődszervezetéhez az EGK-hoz, amelynek fejlettségi mutatói lényegesen elmaradtak a közösség átlagos fejlettségi szintjétől. A 80-as években csatlakozott, eleve elmaradott déli országok Görögország, Spanyolország, Portugália, de még a gazdasági szerkezetváltás következtében komoly belső területi egyenlőtlenségekkel küzdő, 1973-ban csatlakozott Egyesült Királyság is jelentős a gazdasági, szociális és területi kohéziót segítő támogatásban részesültek. Az első többéves pénzügyi kereteken (MFF) belül – 1988-1992 között öt éves keret, majd azt követően hét éves keretek – a területi kohézióra szánt források a 2007-2013 közötti időszakban érték el csúcsot, ekkor az összköltségvetési keret 35,6 százalékát fordították erre a célra.

Itt azonban azt is meg kell jegyezni, hogy a kohéziós források kereten belüli növelése, elsősorban a kevésbé fejlett országok számára szintén fontos agrártámogatások rovására ment végbe. Az utóbbira fordítható források kereten belüli aránya 1988 és 2014 között 58,1 százalékról 28,9 százalékra esett vissza. A kohézióra és agrárium támogatására szánt együttes források összege a 2000-es évek előtt a több évre szóló költségvetési keret több mint 80 százalékát tették ki, míg a legutóbb elfogadott 2014-2020-as kereten belül ez 63 százalék alá csökkent.

Mindez azt eredményezte, hogy

Arról is érdemes megemlékezni, hogy ezek az országok a közvetlen agrártámogatások teljes összegét csak a tíz éves átmeneti időszakot követően, Magyarország esetében 2013-ban kaphatták meg először. A Bizottság által előterjesztett 2021-2027 közötti időszakra vonatkozó költségvetési javaslat ezt az arányt, vagyis a „hagyományőrzőnek” mondott uniós politikák arányát kívánja 50 százalék körüli értékre csökkenteni.

Ha megnézzük melyek az unió által vállalt „új kihívások”, akkor azok között találjuk a klímapolitikát, a migrációs és határvédelmi politikát, innovációt, kutatást, digitalizációt és egyéb más a jövő szempontjából lényeges területeket. Azonban ezekkel a célkitűzésekkel kapcsolatosan legalább két komoly kérdés felmerül. Az első, hogy lesz-e addicionális, a meglévőkhöz képest új forrás ezeknek a programoknak a finanszírozására? A második kérdés pedig az, hogy biztosan az unió-e az a megfelelő szint, ahol ezekre a kihívásokra a megoldást keresni kell? 

Az első kérdésre a válasz, hogy nem, sőt a korábbinál lényegesen kevesebb forrás terhére kellene megtalálni a hatékony megoldásokat ezekre a problémákra is. Ismert a „fukarnak” is nevezett nettó befizetők (Németország, Ausztria, Hollandia, Dánia, Svédország) azon álláspontja, hogy nem hajlandóak a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) 1 százalékánál nagyobb összeget a közös kasszába betenni. Mindezt úgy, hogy a mostani időszakban – a britek nélkül számolva – ez a mutató 1,13 százalék. Ez azt jelenti, hogy az új célkitűzések finanszírozása, csak a hagyományos politikákra szánt összegek drasztikus csökkentése árán képzelhető el. Ennek következtében a Magyarországhoz hasonló helyzetben lévő felzárkózó tagállamoknak lényegesen kevesebb uniós forrás jutna, és azt sem a saját ésszerű prioritásaik mentén tudnák felhasználni.

Az ilyen módon hátrányos helyzetbe kerülő országokat tömörítő Kohézió Barátai csoport álláspontja, hogy a kohéziós célok elérését és felzárkózást segítő költségvetési keret nem lehet kisebb, mint az előző költségvetési időszakban volt. A magyar miniszterelnök ezt azzal egészítette ki, hogy a rendelkezésre álló források „rugalmas felhasználását” is biztosítani szükséges, lehetőséget adva az egyes tagállamoknak, hogy egyéni válaszokat adjanak a kihívásokra. Azt se felejtsük el, hogy a 90-es években, a közép-kelet európai országok csoportos csatlakozását megelőző időszakban a GNI alapú tagállami hozzájárulás 1,28 százalék volt, aminek csökkentése elég jól mutatja, mennyire is voltak elkötelezettek a régi tagállamok az újak valódi felzárkóztatása mellett.

A második kérdésre a válasz, hogy nem biztos, a vélemények több kérdésben is megoszlanak. Akár a klímaügyet, akár a határok hatékony védelmét, akárcsak az innovációt tekintjük, a betarthatatlan vállalások helyett, sokkal inkább olyan politikai környezet megteremtésére lenne szükség, amelyben Brüsszel hatékonyan képes támogatni és összehangolni a tagállami megoldásokat. Annak ellenére, hogy az EU csupán a tagállami szinten előállított jövedelmek maximum 1,1 százalékával gazdálkodhat, mégis úgy próbál viselkedni, mint egy saját lábán megállni képes szövetségi állam. Azonban azt már a 70-es években kiszámolták, hogy ennek fenntartható, hatékony működéséhez a tagállami költségvetési átcsoportosítások jóval magasabb arányára lenne szükség, ami egy Németország, vagy USA típusú föderatív állam esetében eléri a 20-25 százalékot (MacDougall jelentés, 1977) is.

Azt is érdemes figyelembe venni, hogy vannak bizonyos ügyek, amelyekkel való foglalkozás nem ugyanazt jelenti Brüsszelben, mint tagállami szinten. Ha a tömeges migrációval kapcsolatos kihívásokra gondolunk, ennek kezelése az EU szintjén elsősorban a migránsok kvóta szerinti elosztásának és társadalmi beilleszkedésüknek menedzselését jelenti, míg az egyes tagállamok szintjén többnyire a külső határok hatékony védelmét jelenti. Ha a klímapolitikát és azon belül a karbonsemlegességi célkitűzést vesszük szemügyre, annak elérése érdekében az EU nem számol az atomenergiával, mint megújuló erőforrással, miközben szakértői és tudományos körökben egyöntetű vélemény, hogy enélkül a célok reálisan nem elérhetőek.

A Bizottság által összeállított javaslat értelmében az ország a jelenlegi időszakhoz képest 24 százalékkal kevesebb kohéziós forrásra, 15 százalékkal kevesebb agrártámogatásra és 24 százalékkal kevesebb vidékfejlesztési forrásra számíthat. A finn elnökség idején összeállított javaslat ezen is túltesz, 27 százalékkal csökkentené a felzárkózásra fordítható összeget. A február 20-ára, a költségvetés elfogadása érdekében összehívott rendkívüli EU csúccsal kapcsolatosan a magyar kormány álláspontja, hogy annak gyors elfogadásánál fontosabb annak minősége.

Különösebb illúziónk nem lehet, azonban annyi leszögezhető, hogy egy minőségi költségvetésnek sokkal nagyobb tagállamok közötti szolidaritást kellene tükröznie, amely az alacsonyabb fejlettségű térségek további felzárkózását támogatja. Megítélésünk szerint ez lenne a közös európai érdek, ami egyrészről alapvetően befolyásolja az EU globális versenyképességét, másrészről megfelel az európaiság ethoszának is. A jelenlegi folyamatok nem ebbe az irányba mutatnak. Az unió úgy vállal egyre újabb megvalósítandó célokat, hogy annak költségeit a szegényebb, az új kihívások által kevésbé érintett tagországokkal akarja megfizettetni.

Ez egyre több feszültséget és egyre láthatóbb törésvonalakat okoz, ami alapjaiban kérdőjelezheti meg az integrációs folyamat kilátásait.

A szerző a Századvég Gazdaságkutató Zrt. vezető közgazdásza.